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西藏自治区人大设立常委会40年工作综述

来源: 西藏日报     发表时间:2019-9-27

1979年7月,五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和修订后的地方组织法,规定县级以上地方人大设立常委会。地方人大设立常委会,是新时期我国社会主义民主政治建设的一件大事,是健全我国地方政权体制的重大举措,是我国人民代表大会制度的一次重大发展和完善。根据全国人大有关决议和地方组织法规定,1979年8月14日,西藏自治区三届人大二次会议选举产生自治区人大常委会,这是我国设立的首个省级人大常委会。40年来,自治区人大常委会在区党委的坚强领导下,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,紧紧围绕贯彻落实党的治藏方略,认真行使宪法和法律赋予的各项职权,有效保证和发展了西藏各族人民当家作主,为推进西藏长足发展和长治久安作出了积极贡献。

一、履行法定职责,助力西藏长足发展和长治久安

(一)坚持立法先行,立法成果丰硕。按照全面落实依法治国基本方略、持续推进法治西藏建设的要求,坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则,在维护国家法制统一的前提下,加快制定与改革决策相衔接、与国家法律相配套、与我区经济社会发展进程相适应的地方性法规。40年来,自治区人大及其常委会共制定、批准地方性法规182件,现行有效的114件。法规内容涵盖我区经济、政治、文化、社会、生态文明建设的主要方面,有力地保障和推动了西藏改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利进行。抓住提高立法质量这个关键,加强立法组织协调,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用,以良法促进发展,保证善治。适时开展地方性法规清理工作,及时解决地方性法规中存在的明显不适应、不协调问题,保证地方性法规更加科学、统一、和谐。

(二)围绕中心服务大局,监督实效不断增强。坚持监督与支持相统一,抓住发展不平衡不充分的重点问题、影响社会大局和谐稳定的关键问题、人民群众普遍关注的热点难点问题,实行正确监督、有效监督。40年来,共组织开展143次执法检查,听取和审议“一府两院”222个工作报告,开展10次专题询问,组织较大规模的专题调研、代表视察400多次,连续18年组织开展中华环保世纪行——西藏行活动,推动“一府两院”依法执政、公正司法,督促有关部门改进工作、完善制度、有效实施法律法规,保障党中央和区党委重大决策部署的有效落实。在实施监督过程中,会前,广泛深入开展调研,对每项议题形成高质量的调研报告,印发常委会组成人员参阅;会上,要求“一府两院”及其有关部门派人到会听取意见、回答询问;会后,认真整理形成常委会审议意见,经主任会议研究后转交“一府两院”办理,并在三个月内向自治区人大常委会书面报告落实情况。对一些重要的执法检查报告和专项工作报告的审议意见,跟踪督办,一抓到底,增强了人大监督的实效性。

(三)突出大事要事,依法讨论决定重大事项。始终以宪法为遵循、为准绳,坚持“抓大事、议大事、求实效”的原则,在贯彻落实中央西藏工作指导思想和区党委决策部署上聚焦发力,积极稳妥地作出150多项具有法规性质的决议决定,把党的主张经过法定程序转变为西藏各族人民的共同意志。牢牢把握西藏社会主要矛盾和特殊矛盾,积极运用法治思维和法治方式深入开展反分裂斗争,先后作出《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决议》《关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决议》《关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定》《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径,坚决维护祖国统一、反对分裂破坏活动,促进社会和谐稳定的决议》《关于设立“西藏百万农奴解放纪念日”的决定》。这些决议决定,坚决维护党和人民的共同意志,坚决维护宪法的权威和尊严,坚决捍卫西藏各族人民的根本利益,为西藏长治久安提供了坚强的法治保障。继1985年9月27日首次作出《关于在全区各族人民中普及法律常识的决议》后,又6次作出《关于继续开展法制宣传教育的决议》,在全社会努力营造尊法、学法、知法、守法的良好氛围。

(四)坚持党管干部原则,依法行使选举权和任免权。坚持加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事的工作方针,在区党委的领导下,主持或指导我区各级人大顺利完成历次换届选举。自治区人民代表大会共选举产生9届人大常委会组成人员、自治区主席和副主席、高级人民法院院长、人民检察院检察长和西藏自治区出席全国人民代表大会的代表,选举产生1届自治区监察委员会主任,保障了我区各族人民选举权利的有效行使。坚持党管干部原则与依法行使任免权的统一,自治区人大常委会任免、决定任免和批准任免国家机关工作人员5000余人(次),保障了地方国家机关的有序运转。在选举任免工作中,自治区人大常委会积极探索,改进任前审查方式,实施宪法宣誓制度和颁发任命书制度,强化“一府一委两院”工作人员自觉接受监督意识,促进国家机关工作人员当好人民公仆。

(五)维护核心利益,充分发挥人大对外交往独特作用。坚决贯彻党和国家外交方针和总体部署,坚持服务西藏发展稳定大局,组织全国人大西藏代表团、自治区人大代表团出访40多个国家和地区,全国人大西藏代表团成为国家涉藏议会外事工作的重要品牌。接待外国或地区议会访藏代表团130余个。在对外交往中,旗帜鲜明地表明一个中国的原则立场,全面阐释中国特色社会主义道路,大力宣传实行人民代表大会制度、民族区域自治制度以及贯彻执行党的民族宗教政策的丰硕成果,大力宣传在党中央亲切关怀和全国人民无私支援下西藏经济社会发展的伟大成就,生动讲好中国梦西藏故事,有力传播西藏人大好声音,有效挤压十四世达赖集团活动空间,进一步扩大了社会主义新西藏的国际影响。

(六)坚持密切联系,充分发挥代表主体作用。始终坚持按照宪法、代表法的要求,不断创新和拓宽代表履行职责的渠道,着力在增强代表活动实效、充分发挥代表作用上下功夫。在每年全国和自治区人代会召开前,认真组织在藏全国人大代表和自治区人大代表开展集中视察,为审议各项报告和议案、提出高质量的议案和建议做准备。每年年中组织在藏全国人大代表和自治区人大代表,就事关经济社会发展全局的重大问题进行调研,形成有情况、有分析、有见地的调研报告,为党委、政府科学决策提供参考依据。积极邀请代表列席常委会会议以及参加立法调研、执法检查、建议督办等活动,常委会领导与列席常委会会议的代表进行座谈,围绕民生关切汲取群众智慧,人大工作的民意基础更加巩固。40年来,自治区人大代表共提出131件议案、12000余件建议,常委会每年召开代表建议交办会,对代表建议办理工作作出部署、提出要求,加大跟踪督办力度,了解掌握代表对议案和建议办理情况、办理结果的意见,听取审议各专门委员会关于代表议案审议结果的报告,听取办公厅和有关方面关于代表建议办理情况的报告,并印发全体代表。各承办单位把办理代表建议与转变作风、改进工作结合起来,做到件件有答复、有着落,推动解决了一批关系群众切身利益的重点难点问题,代表的满意率每年都有所提高。完善代表学习培训制度,编印藏汉文《人大代表履职手册》,分类举办代表履职培训班,切实加强代表思想政治作风建设,实现代表初任学习全覆盖,基层代表任期内至少参加一次履职学习、列席一次常委会会议。支持原选举单位依法监督代表履职和活动,督促代表模范遵守宪法法律,树立人大代表良好形象。

二、坚持与时俱进,健全完善人大工作体制机制

(一)地方人大组织体系不断健全。1979年8月14日自治区三届人大二次会议选举产生自治区人大常委会,此后,拉萨市和各县(区)人大常委会也相继设立。1982年11月,自治区人大常委会在昌都、日喀则、林芝、那曲、山南、阿里地区设立县级建制的联络处,1996年11月改设为自治区人大常委会地区工作委员会,作为自治区人大常委会的派出机构,联系和指导县级人大工作。适应推进社会主义现代化西藏建设的客观需要,2014年到2018年,日喀则、昌都、林芝、山南、那曲先后完成撤地设市,我区市一级国家权力机关建设实现新飞跃,地方政权体制进一步健全完善。经过40年的发展,自治区人大及其常委会的内设机构,从常委会设立初期的仅有一个办公室,发展到现在的5个专门委员会、3个工作委员会、1个办公厅,常委会还设有代表资格审查委员会、阿里地区工作委员会,为自治区人大及其常委会的工作开展提供了坚实的组织保证。

(二)人大选举制度逐步改进完善。制定和修改选举法实施细则、自治区各级人民代表大会代表补选办法,对换届选举、代表名额、常委会组成人员名额等及时作出决定,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,保证各民族、各方面都有适当数量的代表出席本级人民代表大会,有效落实了人人平等、地区平等和民族平等的原则,有效保障了公民的选举权和被选举权。2016年下半年到2018年初,自治区、市、县(区)、乡(镇)四级人大新一轮换届选举中,共产生人大代表3.5万多名,其中乡镇人大代表2.6万多名,县级人大代表7600多名,设区的市级人大代表1500多名,自治区级人大代表441名,全国人大代表20名。此次选举产生的自治区人大代表中,工人、农牧民、专业技术人员、军人和妇女、非中共党员所占比例均比往届略有上升,同时,革命后代、归国藏胞、非公经济人士、民族团结先进个人等也有适当安排,代表结构进一步优化,代表广泛性充分体现。

(三)地方立法制度逐步建立健全。贯彻落实党的十八届四中全会关于完善立法体制的重大部署,及时修订《西藏自治区立法条例》,赋予设区的市人大及其常委会制定地方性法规的职权,明确划分地方立法权限和范围,完善立法各个环节的程序。每届自治区人大常委会都认真编制五年立法规划和年度立法工作计划,召开立法工作会议,进一步发挥人大在立法工作中的主导作用。建立和实行法规草案三审制、法制委员会统一审议制度,重视发挥立法咨询专家作用,对法规草案和各方面提出的修改意见逐条进行审议,促进立法质量的逐步提高。坚持法规草案向社会公开征求意见,通过座谈、论证等方式,扩大公民有序参与。对道路交通安全管理条例、水法实施办法进行立法后评估,科学评价法规实施绩效。积极开展新设区的市行使立法权的评估工作,设区的市地方立法工作迈出坚实步伐。制定出台立法工作重要事项向区党委请示报告、地方性法规立项论证、立法重大利益调整论证咨询、法规草案征求意见等工作规范,探索建立基层立法联系点、立法咨询专家、立法协商、立法评估等制度,进一步提升了科学立法、民主立法、依法立法的能力和水平。

(四)人大监督工作逐步规范加强。积极探索监督方式方法,逐步形成了听取和审议专项工作报告、开展执法检查、预决算审查监督、备案审查、专题询问等监督形式,探索形成包括选题、组织、报告、审议、整改、反馈6个环节的“全链条”工作流程。先后制定或修改了监督法实施办法、规范性文件备案审查条例、财政监督条例、专项工作评议条例等法规,报请区党委印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》《关于建立自治区人民政府向自治区人大常委会报告国有资产管理情况制度的实施意见》,制定出台专题询问办法、财政转移支付资金和重大项目资金监督意见、财政重大专项支出和重点项目资金审计结果向本级人大常委会报告的意见等制度,进一步规范了行使监督职权的方式和程序。具体工作中,坚持监督与支持相统一,注重工作层面的针对性,讲求推动解决问题的实效性,对症下药、一抓到底,更好地起到了增强监督实效、推动改进工作的作用。

(五)代表履职保障机制逐步完善发展。坚持把尊重代表主体地位作为坚持和完善人民代表大会制度的内在要求,把充分发挥代表作用作为做好人大工作的重要基础,加强代表思想政治建设和作风建设,制定代表法实施办法、代表建议批评和意见办理工作条例等法规,支持和保障代表依法执行代表职务。建立并落实常委会组成人员联系代表、代表联系人民群众的“双联系”制度,完善代表列席常委会会议制度、学习培训制度、视察调研制度,实现代表参与常委会、专门委员会工作常态化,健全代表意见建议处理反馈机制,推进代表工作制度化、规范化和程序化。在全区创建“人大代表之家”,组建代表活动小组,建立代表履职档案,闭会期间代表活动有声有色、充满活力,展现出为民代言、尽心履职的新气象和新风貌。

(六)党对人大工作的领导全面加强。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视人大制度和人大工作,全面加强对人大工作的领导,推动人大工作取得历史性成就。自治区党委始终高度重视人大工作,不断加强和改善党对人大工作的领导。1989年8月,区党委首次召开人大工作座谈会,专题研究加强自治区人大工作问题,推动自治区人大及其常委会工作从起步阶段进入了发展阶段,是自治区人大工作的一个重要里程碑。区党委紧跟中央决策部署,先后于2005年5月、2016年4月召开全区人大工作会议,对进一步加强新时期人大工作进行部署安排,有力地推动了全区人大工作朝着规范化、制度化、法治化大步迈进。2015年以来,区党委每年听取自治区人大常委会党组工作汇报,这一做法已成为制度性安排。区党委及时研究人大立法、监督、代表等工作中的重大问题和重要事项,作出部署安排,提出明确要求,出台一系列有关人大工作和建设的重要指导性文件,把党的领导全面地具体地体现到人大工作的各个方面和依法履职的全过程。自治区人大常委会党组切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”,做到“两个维护”,充分发挥在人大工作中把方向、管大局、保落实的重要作用,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,全面贯彻执行党的基本理论、基本路线、基本方略,严格执行请示报告制度,大事要事敢担当、善作为,坚持把党对人大工作的全面领导贯穿于人大工作全过程。自治区人大机关党组提高政治站位,全面加强人大机关政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,打造忠诚干净担当的人大干部队伍,为自治区人大及其常委会依法履职当好参谋助手、搞好服务保障。

三、经验和体会

——坚持党的全面领导是做好新时代人大工作的根本保证,必须牢牢把握这个重大政治原则。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,是社会主义法治最根本的保证。自治区人大及其常委会是区党委领导下的重要政治机关,必须旗帜鲜明讲政治,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚决维护习近平总书记权威和核心地位、坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一起来,严格执行请示报告制度,切实做到一切重要工作、重要事项都围绕全区改革发展稳定大局开展、在区党委的全面领导下进行,确保人大各项工作都毫不动摇地体现党的领导,确保党的主张通过法定程序成为西藏各族人民的共同意志和行动。

——坚持围绕中心服务大局是做好人大工作的根本要求,必须牢牢把握地方国家权力机关的职能定位。人大工作是党的事业的重要组成部分。我们必须要有历史担当,牢牢把握西藏社会主要矛盾和特殊矛盾,坚决贯彻执行党中央和区党委决策部署,从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局出发,从加快边疆发展和确保边疆巩固,边境安全的战略高度出发,从神圣国土的守护者、幸福家园的建设者的崇高使命出发,紧紧围绕稳定第一责任、发展第一要务、民生第一导向、生态第一红线,依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序,全面有效地行使立法权、监督权、决定权、任免权,不断丰富和拓展地方人大工作的实践特色和时代特色,确保党中央和自治区党委重大决策部署不折不扣贯彻落实,为完成党的历史使命作出应有贡献。

——坚持人民主体地位是做好人大工作的根本准则,必须牢牢把握社会主义民主政治的本质和核心。社会主义民主政治建设在西藏的光辉实践充分证明,西藏只有在伟大祖国大家庭的怀抱中,坚定不移地跟党走中国特色社会主义的康庄大道,西藏各族人民才能真正当家作主人,才能充分享有政治、经济、文化等各方面的权利,才能实现最广泛、最真实、最管用的民主。我们要牢牢把握国家一切权力属于人民这个社会主义民主政治的本质和核心,善于通过人民代表大会制度和民族区域自治制度,为人民用权、为人民履职、为人民服务,保证人民管理本行政区事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,保证人民当家作主具体地、现实地体现到党在西藏执政和治边稳藏中,具体地、现实地体现到自治区各方面、各层级的工作中,具体地、现实地体现到西藏各族人民对美好生活的向往中。要在人大各项工作中贯彻执行党的群众路线,进一步密切同人民群众和人大代表的联系,凝聚起各族群众的智慧和力量,坚定地朝着全面建设社会主义现代化西藏和实现“两个一百年”奋斗目标前进。

——坚持全面推进依法治藏是做好人大工作的根本职责,必须牢牢把握依宪治国、依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。在我国,宪法和法律是党的主张和人民意志、国家意志的统一体现。我们要全面贯彻依法治国基本方略,始终以宪法为遵循、为准绳,扎实有序推进依法治藏。要按照党中央的部署要求,开展深入学习宣传和贯彻实施宪法活动,普及宪法知识,弘扬宪法精神,做宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。要把维护宪法法律权威、坚持法律面前人人平等摆在全面依法治藏十分突出的位置,大力弘扬社会主义法治精神,积极推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,运用法治思维和法治方式深入开展反分裂斗争,严厉打击各类分裂破坏活动,坚决维护祖国统一和西藏稳定,不断提高社会生活法治化水平,为西藏长治久安提供坚强的法治保障。

——坚持民主集中制是做好人大工作的根本方法,必须牢牢把握这个组织原则和活动准则。民主集中制是我们党的组织原则,也是国家政权的组织原则和活动准则。人大及其常委会代表人民行使管理国家和社会事务,必须贯彻我国人民代表大会制度的民主集中制原则,必须坚持民主集中制的活动准则,必须坚持集体行使职权、集体决定问题,严格遵循法律法规关于举行会议、提出议案、审议议案的一整套法定形式和程序。制定和修改法规,作出决议和决定,都要从西藏各族人民的根本利益、长远利益、整体利益出发,广泛听取各方面意见,充分发扬民主,经过深入讨论并按照少数服从多数的原则来进行,保证民主的渠道畅通,维护宪法法律的权威,巩固和发展地方国家权力机关又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。