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西藏自治区人大常委会调研组关于政府全口径预算管理改革情况的调研报告

自治区十届人大常委会副主任 赵正修

来源: 西藏自治区人大常委会     发表时间:2013-12-11

根据自治区人大常委会2013年工作计划,经第11次主任会议同意,常委会开展了关于政府全口径预算管理改革情况的专题调研。调研工作由常委会党组副书记、副主任赵正修带队,财政经济委员会主任委员吾金平措、副主任委员多吉才旺、王大海、财政厅副厅长王明景及有关人员参加。5月,调研组学习了我国政府全口径预算管理改革的相关材料,7月和8月,先后赴区外的广东、江西,区内的日喀则地区、拉萨市、财政厅开展调研。调研采取座谈交流、实地考察、收集资料的方式进行。现将主要情况报告如下。

一、政府全口径预算管理改革主要情况

三省区按照国家统一部署,推进政府全口径预算管理改革,初步形成了公共财政预算改革全面推进、政府性基金纳入预算管理、社会保险基金预算初步建立、国有资本经营预算逐步试点的政府全口径预算框架体系。

(一)规范预算收支

1、建立部门预算管理制度。贯彻国家关于预算外资金管理和“深化收支两条线”改革措施,实现了预算外资金的收支脱钩、收缴脱离,总体纳入预算管理。在此基础上,实施综合预算,建立政府预算以部门为基础编制,完整反映一个部门所有收入和支出的部门预算制度。

2、建立国库单一账户管理制度。确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的核心地位,实施国库集中收付系统全覆盖。广东、江西国库集中支付实现省市县乡四级纵向一体化,实现所有层级政府、所有财政资金、所有预算单位全覆盖。我区财税库银横向联网工作全面建立,全区七地市实现财政、税务、人行国库、商业银行间的信息共享,保证了税款资金安全,提高了入库效率和透明制度。

3、推进预算绩效管理制度。广东、江西建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用”的预算绩效管理机制。2011年,我区按照“先易后难、由点到面、稳步推进”的原则,选择教育、文化、医疗卫生、支农、社会保障与就业、环境保护、公共安全等资金量大、社会关注度高的重点民生项目积极开展预算绩效评价试点工作。

4、推进社会保险基金预算和国有资本经营预算编审。广东分别于2005年和2008年编制两类预算,2013年,国有资本经营预算提请省人民代表大会审查批准,2014年将提请省人民代表大会审查社会保险基金预算。江西两类预算编制开始启动。我区社会保险基金预算实行省级统筹,计划2014年提请自治区人大审议,国有资本经营预算试点工作稳步推进。

(二)健全对下财力保障

广东初步建立了横向财政转移支付机制,适当集中“珠三角”地区财力,主要转移支付经济欠发达地区。江西加大对生态发展区的一般性转移支付力度,引入生态激励型财政机制,既保护了青山绿水,又增强了生态发展区的基本财力。我区提高地县年初预算财力在自治区预算中所占比例,由2010年以前的不到30%提升到2013年的56%;保障县级政府财力,全区县级政府无显性或隐性债务;推行“乡财县管”,把乡镇视作预算部门编制预算。

(三)实施预决算公开

广东向人大代表提交汇总和部门预决算草案,做到人手一本,向社会公开汇总和部门预决算。2013年,提交省人大会议审批的省级预算草案增加了省级财政公共预算支出情况表、省级行政经费及“三公”经费预算情况表、省级对市县政府性基金转移支付预算表等多个表格。江西向社会公开政府预决算政策、制度、管理程序和资金分配过程、结果,接受人民群众监督。省政府向人大及其常委会提交全部129个预算部门的预决算草案,除涉及秘密的部门外,全部向社会公开。我区预决算公开试点工作正在推行。

(四)以信息技术支撑监管

广东在省本级和21个地级以上市人大建立了公共财政支出预算执行实时在线监督系统,实现了与同级财政、审计部门联网。系统包含省本级一、二、三级预算单位及各市县在内885个部门、单位。省财政所有支出、省级部门每笔支出都能在网上查询,实现了对省级财政国库集中支付系统的查询检测。2013年在系统中补充增加年初预算指标额度、年中调整指标额度、指标额度使用结余情况,使预算在线监督系统全面反映预算执行过程。着手开展把政府性基金、社会保障基金、国有资本经营预算纳入监督系统的前期工作。

江西建设“账户资金运行管理”、“国库动态监控”、“财政资金监管”信息系统,与省纪委监察系统对接,实现财政资金网上运行,网上监管。

(五)提升人大履职能力

一是推动法治建设,为改革提供制度保证。广东省人大、政府制定了预算审批监督条例、预算执行审计条例、社会保险基金监督条例、国有资本经营预算试行办法等法规规章。省人大主任会议通过了广东省人民代表大会常务委员会听取和审议社会保险基金预算执行情况和决算报告的工作程序、省级预算审查工作程序若干规定、省级预算审查工作流程等规定。二是审查监督力度不断加强,内容不断细化、全面。江西坚持对预算草案的全面审查与重点审查,部门决算审查与部门预算审查相结合。规范报送代表大会及其常委会预决算报告,使用直观易懂的图片、表格、数据、问题,为代表提供信息查询、回答询问等服务,增强预决算的可审性。关注预算收支平衡,监督重点支出安排和资金到位情况,督促有关部门严格预算管理、强化预算约束。三是依法解决重点问题。在年度预算执行中,中央陆续追加对欠发达地区的专项和一般性转移支付。自治区人大率先在全国做出规范:政府在常委会上作报告,财政经济委员会初审并提交审查报告,常委会通过后做出决定,使新增财力依法定程序进入预算,增强了预算的完整性。也使预算执行全过程从宏观层面始终处在人大的监督之下。四是密切与审计部门工作联系,审计部门在征求人大意见的基础上确定下一年的审计工作重点,配合好人大预算执行监督,有力促进解决财政资金使用过程和预算管理存在的问题。五是设立专门机构,充实力量,提高预决算审查监督水平,广东、江西省人大和部分地级以上市人大设立了专门的预算审查监督机构。

二、政府全口径预算管理改革面临的问题

()顶层制度建设尚需加强

缺乏对政府全口径预决算审查监督具体、明确的法律依据。政府全口径预算管理的口径和范围尚待进一步清晰。公共财政预算与其他三类预算之间,三类预算之间的关系还需进一步明确。

(二)公共财政预算管理改革尚需深化

预算管理基础性工作还需提升。预算执行还需加强。预算权威性、约束力还需提高。综合预算编制还不够全面,有些事业性收入、授权性收入未纳入预算。

(三)政府性基金预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算管理改革尚需完善

政府全口径预算管理改革主要集中在公共财政预算,其他三类预算尚处在探索阶段。一是政府性基金编制不够细化,执行率比较低,预算执行中的调整比较普遍,预算报告和执行报告比较粗,只公布各项收支总数,基金结转也仅反映一个总数,没有细化到各项基金。基金收支的运作,既不通过各级人民代表大会的批准,也不在各级政府层面做统筹安排;二是社会保险基金基础工作尚待加强,内容还不全面,数据还不够准确,也未向人民代表大会报告。三是国有资本经营预算管理改革刚启动,一方面进入预算视野的范围仍限于很少部分国有企业,而且上交预算的国有企业利润比例很低。2013年,广东、江西省级预算分别为17.85亿元、7亿元,自治区预算编制在本级处于试点阶段,2012年为4086万元,地县两级尚未启动。另一方面,上交的部分,也在国有企业内部封闭运行。

(四)对中央财力依赖明显

我区对中央财力依存度达到90%以上,专项转移支付较多,运行效率还需进一步提高。预算管理的基础性工作较为薄弱,影响我区各级公共财政预算的完整性,年初预算数和调整数以及决算数相差较大,导致大量结余结转。代编预算规模较大,年初预算到位率不高;专项资金沉淀较多。导致公共财政预算的权威性不足,约束力不强,一定程度上削弱了全口径预算管理改革的基础。

(五)人大审查监督能力不足

自治区人大没有建立专门的预算审查监督机构,现有力量明显不足,只能程序性地初审公共财政汇总预算草案和政府性基金预算草案,无法履行对部门预决算的审查工作,也难以履行社会保险基金预算的初审工作。市、县两级人大由于机构和人员的原因更无法承担法律赋予的审查监督职能。

三、进一步推进我区政府全口径预算管理改革的建议

党的十八大明确人大要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。这是中国特色社会主义民主政治建设的重要任务,意义十分重大。同时,政府全口径预算管理改革工作又具有长期性、艰巨性的特点,是一个逐步深化的过程。针对我区实际,提出以下建议。

(一)科学谋划改革举措

自治区政府要按照政府全口径预算管理改革的总体要求,深入开展调查研究,借鉴其他省市区成功经验,进一步细化改革目标和基本要求,明确口径和范围,提出推进改革的具体措施。加强政府公共预算、政府性基金预算、社会保险基金、国有资本经营预算制度建设。注重政府全口径预算管理改革与财税体制、社会保障制度、国有资本经营管理体制等改革统筹协调,同步推进。鼓励市(地)县政府制度创新和自上而下的整体推进并重。坚持先易后难,分阶段稳步推进,奠定我区政府全口径预算管理改革的基础。

()强化部门责任

财政、国有资产管理、人力资源、卫生等预算编制监督职能部门要进一步加强联系、密切配合、明确职责、细化工作流程,通力推进改革。审计部门要重点关注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约等问题。预算部门应进一步增强主体责任意识,把预算编制作为部门的经常性工作,提前做好基本支出测定、项目论证评审等基础性工作,严格预算管理,切实履行监督职能,增加基层部门在预算编制、执行的要求。

(三)深化公共财政预算管理

我区公共财政预算资金规模为全口径预算的90%以上,是政府全口径预算的核心和基石。一是加强基础性工作。深化财政基本支出和项目支出的制度建设。着力完善项目库管理模式,推动项目支出预算滚动管理。在夯实现有基本支出定员定额标准管理基础上,积极探索建立资产实物与人员定额相结合的公用经费定额标准体系,逐步推进实物费用定额试点。二是深化部门预算改革。推进综合预算,覆盖所有收支,结余结转资金和可预见的经费要列入年初预算,做到应列尽列。细化预算编制,减少代编预算,预算编制项目要编细编实,增强预算编制的准确性和科学性,提高年初预算的严肃性和执行力。健全预算编制与预算执行相互反应、相互促进的制度。三是深化财政国库管理制度改革。巩固财政专户清理整顿和部门银行账户清理规范成果,建立长效机制。强化国库集中收付制度建设,完善国库单一账户体系,加快健全覆盖各级预算单位的财政国库动态监控机制,实现所有财政资金通过国库单一账户体系管理,促进真正实现“横向到边、纵向到底”的改革目标。四是增强预算约束。进一步加大项目预算下达与资金拨付力度,督促各部门加快项目预算支出进度,提高预算执行的均衡性,努力压缩和减少项目资金结转,解决专项支出执行率不高,部分财政资金闲置、沉淀的问题,盘活存量财政资金。降低行政运行成本,有效控制一般性支出和“三公”经费支出。

(四)稳步健全政府全口径预算框架体系

进一步完善基金预算管理制度,细化基金预算编制,抓紧项目库建设,提前做好项目选择和准备工作,提高年初预算准确度,增强预算约束力。预算执行和决算草案报告要详细反映各项政府性基金的收入、支出和结转情况。进一步规范社会保险基金编报,深化社保基金预算的基础性工作,按照国家统一要求,从2014年起,自治区社会保险基金预算提请本级人大审议。逐步扩大国有资本经营预算管理改革试点范围。

(五)提升人大审查监督能力

各级人大要加强审查监督力度,不仅要审查本级公共财政汇总预算草案,还要审查监督本级政府的部门预决算。自治区人大应及时开展对本级社会保险基金预算审查工作,适时开展政府全口径预算管理改革的地方立法工作,抓好审查监督力量建设,建议尽快在财政经济委员会下设预算审查监督处室,以适应日益繁重的预算审查监督工作。

附件

政府全口径预算管理改革的相关情况

“实行全口径预算管理”的提法,可以追溯到200310月十六届三中全会,会议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,作为推进财政管理体制改革的一项重要内容,首次提出了“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监督,加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。政府全口径预算是通过预算制度的改革,将全部政府收支纳入预算,内容包括构建完善的全口径预算编制、执行、审查监督体系。改革源于对预算外收支的治理,随着经济体制改革、公共财政基本框架构建、预算管理制度规范而逐步探索建立。

一、预算外资金的历史演进

(一)产生

计划经济下,预算体制以中央计划对国有企事业单位、各地区、各部门的财务统管为特征。预算管理以企事业单位行政隶属关系为标准,划分中央与地方财政收支范围。属于中央管理的企事业单位、行政机构,为中央财政收支范围。属于地方管理的企事业单位、行政机构,为地方财政收支范围。在预算管理权限划分上,主要管理权限集中在中央,地方和部门管理权限较小,考虑到国民经济管理的现实要求,也为了充分调动地方政府、部门、企事业单位的积极性,对集中统一的财政管理体制进行了一些符合实际的变通,国家财政运行中允许预算外收支活动的存在,将一部分财政性资金由地方、部门和企事业单位自收自支、自行管理,新中国财政史上的预算外资金最初产生。但改革开放前预算外资金的产生和发展不是政府收支预算管理的主流,是计划经济下预算管理体制的变通。

(二)膨胀

1978年以后,对计划经济体制进行改革,逐步扩大非国有经济比重和市场调节范围,建立和发挥价格机制作用。初期改革实现共赢,在不影响城市人口福利前提下,实施了农村人口境遇改善的农村土地承包责任制。到80年代中期以后相继启动价格和产权改革,虽然改革总体收益为正,但是改革在使某些社会成员受益同时,也导致另一些社会成员受损。改革遇到阻力,改革进程越深入,涉及面越广,面临阻力越大。为使经济体制改革顺利推行,中央财政承担了改革成本。一是对改革中新出现的受损者实施经济补偿。例如,国家财政对购销倒挂的价格补差,价格改革成本很大程度上由中央财政承担。二是继续维持传统体制下的福利。例如,延迟行政机构改革,提高行政事业单位人员工资水平;继续维持转型中的国营企事业单位人员福利,保证住房、医疗、养老供给等。以上这些措施进一步加重财政负担,将本已艰难的中央财政置于前所未有的压力之下,改革以来,财政赤字一路攀升。

为了应对压力,国家财政实施了开源和节流两项措施,节流主要是实施行政性分权,将旧体制下中央职责向下释放,通过职能精简来节约财政支出。一是通过企业制度改革,退出某些竞争性投资领域,缩减相关投资性支出。二是调整中央与地方财政关系,下放企事业单位管辖权和政府职能,缩减行政事业性支出。三是通过政府职能的调整,转变财政包办事业的思路,压缩相关的事业支出。为保障地方能接住中央下放的这部分职能,中央实行“让利”措施,创造条件使地方、部门和企事业单位增加收入。第一,调整政府与国有企业分配关系,在企业基金制度和利润留成制度(1978-1982)的基础上,又实行两步“利改税”(19831984)和不同形式的企业承包经营责任制(1987-1992),向企业让利。第二,调整中央与地方财政分配关系,与地方政府“分灶吃饭”(1980-1986)以及“财政大包干”(1987-1993),给予地方更多财政收入自主权。第三,给予行政事业单位正常预算拨款之外的自主创收权。“让利”的本意是提高地方、部门和企事业单位财力,却产生了一些负面效果,向企业让利遭到了地方政府和主管部门截留,变相地增加了后者收入,被截留的企业收入没有进入正式预算,而以预算外收支方式成为后者的自主支配收入,让利举措打了折扣;自主创收权为行政事业单位预算外收入打开了泛滥之门。此外,80年代中期以来地方政府逐渐承担了大部分财政职能,在预算收入不足情况下,各种不纳入预算的收费甚至是乱收费行为泛滥。

由于地方和部门的推动,预算外资金迅速膨胀,成为与预算内资金旗鼓相当的财力资源,1992年预算外资金相当于当年预算内收入的97.7%

体制转轨、政府转型期间财政压力是预算外甚至制度外收支泛滥的大背景,预算外、制度外收支发生和发展有一定必然性。一是政府主导型改革要求中央财政承担主要改革成本,面对巨大压力,“放权让利”以缩减支出,这是改革开放以来预算外收支产生和发展的起因。二是体制转轨初期,中央财政财力不可能与事权下放保持同步,以至于地方正规财力明显入不敷出,地方、行政事业单位通过预算外活动“创收”。三是有利于地方政府和行政事业单位增收措施不是通过系统的税收制度和财政体制改革实现,主要是通过预算外财力的方式来实现。四是对政府预算外收支缺乏有效管理,1996年以前,预算外资金都是企事业单位、部门和地方自有资金,不纳入预算管理,供所有者自由支配。五是市场经济国家的预算外收支依托正式的立法而存在,我国的预算外收支绝大多数源于行政性法规及其规章、规范性文件,随意性强。

(三)治理

1993年,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》,将86项行政性收费项目纳入预算。同时,1993年,实行企业会计制度改革,国有企业折旧基金和税后留用资金不在作为预算外资金。19967月国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》。决定明确了“预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规、规章而提取安排和使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。”预算外资金性质的明确,为从整个财税制度和预算管理的角度对预算外收支实施综合治理奠定了基础。2001年,国务院转发财政部《关于深化收支两条线改革,进一步加强财政管理意见》,决定将中央各部门的预算外收入全部纳入专户管理,有条件的纳入预算管理。之后“收支两条线”管理改革不断深化,其核心是解决公共财政收支管理范围问题,将全部财政性收支逐步纳入预算管理。

二、规范财政预算收支改革

(一)背景

随着不受监督、游离于预算外的政府收支规模扩大,预算外收入已经严重侵蚀预算收入的基础,而中央政府收入主要源于后者,导致中央政府在政府总收入中所占比重下降,严重制约了中央财政增收潜力和宏观调控能力。与此同时,预算管理弱化。社会主义市场经济逐渐确立,计划经济体制逐步退出,与之相适应的资金控制机制也随之松懈,预算管理制度的改革未能及时弥补制度真空。从计划部门分离出来的预算权,散落在各个支出部委,导致预算全面“零碎化”,各部门自行其是,财政部门作为名义上的核心预算部门,既不能把握财政资金的总量,也不能控制流量,整个预算管理的内部控制极其虚弱。中央分阶段准备和实施预算管理体制改革。

(二)改革准备

1994年以规范中央、地方、企业收支关系的分税制以及全面的工商税制改革推开,1995年颁布预算法及其实施细则的颁布实施,为预算管理体制改革设定了制度和法律基础。通过分税制改革达到了缓解财政压力目的,也构建起了较为规范的财税体制,但仍然没有解决地方政府事权过大,财力过小的问题,在正式收入体制分配上导致了不利于地方的格局。这一缺陷后来成为地方政府要求更大预算外收入的理由,为后面的财政管理和财税体制改革带来了困难。为此,中央财政建立、发展、丰富了对下财政转移支付制度。

(三)全面改革

1998年以后,构建公共财政体制框架被纳入政府工作议程。旨在规范政府收支行为及其机制、重构政府公共收支体系的改革,被提到了构建公共财政基本框架的战略高度,预算管理体制改革全面推行,一是实行部门预算制度。政府预算以部门为基础编制,完整反映一个部门所有收入和支出。二是实行国库集中收付制度。包括国库集中支付和收入收缴管理制度,是指财政部门代表政府设置国库单一账户体系,所有的财政资金均纳入国库单一账户收缴、支付。三是推行政府采购管理、公务卡制度、国库现金管理、金财工程等预算执行方面的管理措施。总体形成了以“收支两条线”管理为中心,以国库集中收付为依托、以部门预算为统领、以财政信息化建设为技术支撑的预算收支管理方法,实现了预算外资金纳入预算管理,预算外收支逐渐淡化消失,非税收入管理代替预算外收支管理。

“政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式”。根据政府对非税收入的界定,政府非税收入是按照收入形式来对政府财政收入进行分类的结果,而预算外资金是相对于预算内资金而言。非税收入泛指税收收入以外的其他收入形式,预算外收支一定包含在非税收入范畴中,非税收入不仅包括预算外收支,还跨越预算内和预算外两个范畴。

三、政府全口径预算的构建

构建公共财政体制框架并致力于将所有政府收支纳入预算管理过程,逐步形成了全口径预算管理的概念。政府收支的范围同政府职能的格局直接相关。现代政府职能的扩张,使政府肩负越来越多的公共责任。其中,以收入分配和社会公正为目标的转移支付的比重不断提高。而履行这些公共责任的主体,不限于传统意义上的政府机构。非营利型政府组织、国有企业乃至私营部门,也广泛的参与公共服务的供应和生产过程。

政府履行公共责任的方式,也不限于传统意义上财政资金的收支。社会保险基金、使用者付费、政府贷款和担保、税式支出等方式在履行公共职能过程中也发挥了越来越大的作用。我国国家拥有土地、资源所有权,政府直接控制大量国有企业,国有资产、资源的出让,国有经营性资本的管理,也必然导致政府控制下的复杂而多样的资金收支行为。

广义的政府收支不仅限于政府机构自身的收支,还包括政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支,以及显性或隐性的债务责任。资金收支的多元化必然带来预算管理的多样化。

公共财政预算。公共财政预算是现行预算体系中管理最严格的政府收支,包括税收收入和非税收入。每年对外公布的财政收支规模,主要是这一类预算的收支。政府的公共财政预算收支要报送同级人大审查批准,但是,公共财政预算收支中的不少项目具有专款专用性质,如车船使用税、教育附加、排污费等,这些项目具有使用者付费的性质,具有专项用途,政府不能统筹使用,人大也不能对这些项目的支出范围和标准进行年度审议,这些项目的设立也不依据立法机构制定和颁布的法律,其收支范围和标准通常依据行政机构或者主管部门颁布的行政法规、规章。

来自于上级政府的转移支付是欠发达地区公共财政收入的重要组成部分,但是,目前能纳入提交人大公共财政预算的,主要是一般性转移支付。专项转移支付由于其不确定性,大多时候在决算中反映。

政府性基金预算。是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规规定,为支持某项公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。政府性基金从1997年开始纳入预算管理,实行“收支两条线”,收入全额上缴国库,先收后支,专款专用,在预算上单独编列,自求平衡,结余结转下年继续使用,与公共财政预算一同报人大审批。但事实上这些专款专用的基金没有一项是按照人大颁布的法律设置的,其依据是行政机构或主管部门颁布的行政法规、规章、规范性文件。人大对基金预算只有知情权,并不具备实质的审批权,收支的运作,既不通过各级人民代表大会的批准,也不在各级政府层面做统筹安排。

社会保险基金预算。社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。社会保险基金预算按险种分别编制,包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金,条件成熟时,也应尽快纳入社会保险基金预算管理。收入主要包括基本保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等。20101月国务院下发了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》,至此,中央和地方正式开始编制社会保险基金预算。2014年,国务院将提请全国人大审查和批准社会保险基金预算。

国有资本经营预算。国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业(即一级企业,)上交的国有资本收益,主要包括:1、国有独资企业按规定上交国家的利润。2、国有控股、参股企业国有股权(股份)获得的股利、股息。3、企业国有产权(含国有股份)转让收入。4、国有独资企业清算收入(扣除清算费用),以及国有控股、参股企业国有股权(股份)分享的公司清算收入(扣除清算费用)。5、其他收入。国有资本经营预算的支出主要包括:1、资本性支出,根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求,以及国家战略、安全等需要,安排的支出。2、费用性支出,用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。20079月,国务院下发了《国务院关于实行国有资本经营预算的意见》,从2008年开始对部分中央监管企业和烟草企业编制国有资本经营预算,并逐年扩大编制范围,2013年,国务院提请全国人大审查和批准了国有资本经营预算。地方国有资本经营预算试点工作逐步开展。