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西藏自治区实施《中华人民共和国水土保持法》办法(修订草案)区外立法调研情况的报告

来源: 西藏自治区人大常委会     发表时间:2013-12-12

为了确保修订后的实施办法更加适合西藏经济社会可持续发展的需要,根据常委会组成人员的建议和法规修改工作的实际需要,法制委员会就有关难点问题,赴区外进行了考察和学习,为法规修改吸取了有益的经验。现将有关调研情况汇报如下:

一、调研的基本情况

经主任会议批准,法制委员会会同自治区水利厅组成了《西藏自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法(修订草案)》立法调研组,由自治区人大常委会副主任马如龙率队,于71日至710日赴内蒙古、陕西进行了立法调研。调研组先后到呼伦贝尔、满洲里、呼和浩特、包头、鄂尔多斯、榆林、延安等地,听取了各地贯彻实施《水土保持法》的主要经验和地方立法情况的介绍,对地方性法规如何规范水土保持工作、加强水土流失的预防和治理进行了交流,对建立水土保持生态补偿机制、水土保持补偿费征收使用、机构队伍建设等问题进行了深入探讨。同时调研组实地考察了内蒙古呼伦贝尔草原、包头市城中草原、鄂尔多斯城市防洪堤、榆林治沙与小流域综合治理,延安退耕还林等水土保持工程。通过调研,对于进一步修改和完善我区实施水土保持法办法起到了很好的借鉴作用。

调研组坚持边调研、边讨论、边修改,对学习到的好的经验做到当天研究,及时消化,把法规修改工作贯穿到调研活动的始终,确保了调研活动取得预期实效。

二、主要经验和做法

从对内蒙古、陕西两地水土保持立法调研情况来看,其主要做法和经验如下:

(一)各级党委、政府部门对水土保持生态建设高度重视

各级党委、政府高度重视支持水土保持工作,在组织领导、政策保障、部门协调、资金支持和责任落实等方面,采取有力措施,保证工作顺利开展,两地均将水土保持工作纳入省(区)委、政府为民办实事项目,每年将水土流失治理任务作为重要的建设指标予以下达,各级层层分解,签订责任书,列入各级政府年度考核目标,增强了各级党委政府防治水土流失的责任感。同时,成立了水土保持委员会,由分管副省长(副主席)任主任,发改、财政、环保、农牧等部门负责同志为委员,并在省(区)水利厅设立办公室,由分管领导兼任办公室主任,负责领导和协调全省(区)水土保持工作。

(二)强化水土保持国策宣传,营造良好舆论氛围

两省区在宣传方式上充分发挥广播、电视、报纸、杂志、网络、公益广告、手机短信等宣传媒体的作用,编印宣传画、宣传手册、制作户外固定广告牌、标语、纪念品,举办专题讲座、研讨、展览、知识竞赛、有奖征文、街头咨询等丰富多彩、形式多样、主题突出的宣传活动。坚持宣传工作进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位,扩大宣传覆盖面和宣传深度,消除死角和空白;同时,重点面向政府和部门领导及生产建设单位进行深入宣传,增强宣传工作的针对性和实效性。在普遍提高广大社会公众的水土保持意识的同时,政府和部门领导及生产建设单位负责人的水保法律意识有了明显的增强。

(三)加强配套法规和预防监督管理工作

预防监督是水土保持工作的重要组成部分。一是制定和完善水土保持配套法规规章及规范性文件,出台了一系列配套法规、规章及规范性文件,形成了一整套较为严谨的水保法律法规体系,为水土保持工作走上良性循环提供了支撑。如包头市为了保护赛汗塔拉城中草原的自然生态景观,发挥城市绿地功能,市人大常委会专门制定了《包头市赛汗塔拉城中草原保护条例》。二是建立了省(自治区)、市(盟市)、县(旗)三级水土保持监督机构,并配备了相应的水土保持监督执法人员,目前内蒙古自治区全区共有水土保持监督执法人员达2200余人。三是加大执法监督检查力度,多次由省级人大常委组织开展《水土保持法》及《实施〈水土保持法〉办法》执行情况检查。四是严格实行水土保持补偿费征收使用管理的有关规定,由省级人民政府出台了水土保持补偿费征收使用管理办法,规范征收、管理和使用制度,使征收的费用全部返还水行政主管部门用于水土流失治理、监督管理和监测日常工作经费及办公经费等水土保持工作。目前,两地水土保持补偿费征收使用和水土保持设施验收均步入正轨,编报水土保持方案的项目均开展了水土保持设施验收,已形成水行政主管部门监督管理、相关部门各负其责、生产建设单位大力支持,共同防治水土流失的良好局面。主要表现在建立水土保持方案审批管理制度、建立水土保持监理监测工作承诺制度、坚持了同一投资主体生产建设项目水土保持监理监测和设施验收工作确认制度等。

(四)加强水土流失综合治理

一是规范水土保持重点项目审批、招标投标、工程质量控制等方面的工作,制定了水土流失综合治理的技术路线;内蒙古制定了《内蒙古自治区水土保持工程管理办法》。二是积极探索水土保持生态补偿机制的建立。内蒙古提出了相应的调研报告,陕西从煤炭、石油、天然气、矿山开采及电力开发等企业收益中提取一定比例的资金,用于水土流失预防和治理,并明确由省人民政府建立水土保持补偿机制。二是抓好重点项目水土保持工作,建设亮点工程,突出示范宣传。在延安退耕还林工程中,延安市委、市政府提出的以退耕还林为主的生态建设统揽农业农村工作全局的战略思路,因地制宜、分类指导,梁峁沟坡洼统一规划,山水田林路综合治理,将造林和种草结合、人工营造和天然封育结合,采取以小流域为单元,生物措施、工程措施和管护措施齐头并进的全面综合治理措施,通过出台相关政策,调整农村经济结构,封山禁牧、严格控制基本建设和资源开发征占用退耕还林地、巩固和发展生态治理成果,积极创建全国退耕还林试验基地等做法,不断提高了黄土高原综合治理程度和水土保持能力。

此外,此次调研中就地方立法工作开展情况与两省区进行了交流探讨。两省区在立法工作实践中积累的经验值得我们学习和借鉴。其中,内蒙古自治区人大常委会确立的立法顾问聘任制和法规草案公示制度是实践科学立法和民主立法的有效措施,通过聘请专家和学者,对法规案和有关委员会审查法规案提供咨询服务,充分发挥专家学者在专业理论知识,法律工作经验方面的优势,从而更好地保障常委会的立法体现自治区的具体情况和实际需要,对于提高立法质量具有积极的推动作用;公示制度是在地方立法过程中,每一件拟通过的法规草案在提请审议前通过网络、报纸等媒体,面向社会公开征求意见,进一步拓宽了立法的民主渠道,大大提高了公众对立法的参与。

三、几点体会

通过此次区外调研,学习和借鉴了两省区在地方立法中的好的经验,对进一步完善《办法(修订草案)》发挥了重要作用,具体内容已体现在法制委员会提请本次常委会审议的西藏自治区人民代表大会法制委员会关于《西藏自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法(修订草案)》修改情况的汇报中,此处不再重复。结合此次调研情况和我区实际,就促进我区水土保持工作水平和能力不断提高,调研组提出以下几点体会,供参考。

(一)加强领导创新机制把水土保持作为政府的重要职责

水土保持是我国的一项基本国策,事关国计民生和中华民族长远发展。搞好水土保持是各级政府一项十分重要的职责。新《水土保持法》强化了地方政府水土保持主体责任,规定县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导,将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划,对水土保持规划确定的任务,安排专项资金,并组织实施;在水土流失重点预防区和重点治理区,实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。同时,修订后的水土保持法还对充分发挥政府主导作用,组织发动单位和个人开展水土流失预防和治理提出了明确要求。从陕西、内蒙古的实践证明,对于水土保持这样具有公益性、综合性、社会性、长期性特点的工作,必须由政府统一组织推动,长期坚持不懈,才能取得显著成效。

(二)强化水土保持宣传,营造舆论氛围

水土保持是一项综合性、科学性和群众性很强的公益事业,是一项功在当代、利在千秋的伟大事业,必须通过广泛深入的宣传,树立全民的水土保持基本国策意识,创造全社会关心支持水土保持的良好氛围,才能使水土保持工作得到持续健康发展。因此,各级人民政府应当加强水土保持宣传和教育力度,通过宣传创造一个全社会都能充分认识、支持、参与水土保持工作的氛围。

(三)健全水土保持机构,提供机制保障

水土保持机构是开展好水土保持工作的根本保障。我区虽然成立了自治区水土保持局及7地(市)水土保持监测机构,但是存在水土保持单位行政职能不明确、工作人员不到位、事业经费不落实等实际问题,各县水保单位更不明确,导致水土保持工作不到位。因此,为了保证水土保持工作的顺利开展,必须健全和加强区、地、县三级水土保持机构的建设。

(四)强化预防监督管理,严格控制人为水土流失

自治区有关部门已把水土保持方案纳入项目立项的前置条件,但有些建设单位对水土保持工作缺乏认识和了解,认为水土保持方案仅是项目审批、核准或备案的敲门砖,水土流失防治未按水土保持方案设计的措施开展,措施实施滞后或不完善或不开展。随着我区经济的快速发展,生产建设项目越来越多,造成水土流失现象会越来越严重。因此,应强化水土保持监督管理,严格按照三同时制度的相关要求开展水土保持工作,以利于严格控制人为水土流失。

(五)加大支持力度创新投入机制

目前,我区水土保持资金短缺,资金来源渠道单一,水土流失治理速度慢,严重制约了治理水土流失的速度和力度。建议借鉴内蒙古、陕西等省的做法,一是尽快修订水土保持补偿费征收标准和使用管理办法,将水土保持补偿费还还用于水土保持工作;二是创新投入机制,一方面整合农牧、农发扶贫、林业、国土等部门资金用于水土流失治理,另一方面引导推动民间资本投资水土保持工程建设的做法和经验,实行政府推动、政策引导、资金支持,鼓励和支持民营水土保持发展。三是尽快建立水土保持生态补偿机制。水土保持生态补偿是从社会公平性、维护公共利益的原则出发,通过政策和经济的手段,旨在解决区域内或区域间资源、环境和经济发展的不平衡问题,激励全社会共同参与水土保持和生态环境保护,实现资源和环境永续利用和可持续发展。我区是青藏高原的主体部分,拥有我国重要的生态屏障区,是我国及东南亚地区主要水源地之一,具有较强的水土保持生态服务价值,生态地位极为重要。在西藏自治区建立水土保持生态效益补偿机制,可提高当地水土保持功能的维护和改善能力,促进国家生态安全,实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护,推动西藏自治区经济社会可持续发展。

(六)明确部门职责,加强部门联动

水土保持是一项复杂的、综合性很强的系统工程,涉及水利、国土、农业、林业、交通、能源等多学科、多领域、多行业、多部门。目前,我区一些部门对水土保持法律法规理解不够,部门职责不清,意识不强,在落实水土保持方案时存在监管不够严格、制度执行不到位、水土保持措施无法落实到位等问题。因此,必须明确各部门的职责,加强各部门联动。