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西藏自治区人大法制委员会关于《西藏自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法(修订草案二审稿)》区内调研和区外考察情况的报告

来源: 西藏自治区人大常委会     发表时间:2013-12-12

主任会议:

根据常委会组成人员的意见,经主任会议批准,法制委员会组成了以委员会副主任委员革生为组长,委员会办公室工作人员和自治区水利厅相关人员参加的立法调研组,于412日至15日,在拉萨市和日喀则地区开展了区内调研活动。组织召开了拉萨市和日喀则地区水利、国土、环保等相关部门参加的座谈会,听取了水资源管理方面的情况介绍和对二审稿的修改建议,实地察看了拉萨市西郊水厂、水位监测站、拉萨河3号闸工程、金谷饭店高温型水源热泵机组、中国会所取水用水情况和日喀则地区南郊水厂、年楚河、卡热湿地。417日至26日,调研组赴四川省和宁夏回族自治区考察学习,分别与四川省水利部门、成都市水务部门、雅安市水务部门、郫县水务部门、都江堰管理局、宁夏回族自治区水利部门和部分用水单位召开了座谈会,听取情况介绍,并就征收水资源费的范围和标准、施工降排水管理、取水许可制度的实施情况、建设项目水资源论证情况等问题进行了交流和探讨。实地考察了四川省雅安市大兴水电站、郫县水位监测站、都江堰水利枢纽和黄河宁夏段部分水利工程。

一、我区水资源管理工作有关情况

从调研情况来看,我区各地市各级水利部门认真贯彻执行水法律法规,特别是自1994年《西藏自治区实施<中华人民共和国水法>办法》颁布施行以来,在依法治水管水,加强水资源的统筹规划、合理利用和保护,落实取水许可制度等方面做了大量工作,取得了一定成绩。同时,由于我区地方水立法工作相对滞后,相关配套制度不健全,水资源管理体制机制仍不完善,技术力量跟不上等原因导致我区整体水资源管理工作水平还有待进一步提高。实践中,在水资源费征收、实施取水许可、进行水资源论证等方面与法律法规赋予的职责存在一定的差距。

(一)关于取水许可问题

2000年《西藏自治区取水许可制度实施细则》颁布实施以来,各地市逐步落实取水许可制度,启动相关审批工作。特别是200911日施行的《西藏自治区取水许可和水资源费征收管理办法》(以下简称《管理办法》),对取水的申请和受理、取水许可的审查和决定、取水许可证的发放、法律责任等方面作了进一步的规范和完善。拉萨市以在市民服务中心设立办证窗口为突破口,大力推进取水许可管理规范化建设。取水许可办理范围逐步扩大,截止20133月底共发放取水许可证40件。日喀则地区按照《管理办法》规定,对已建的水力发电、城镇供水、矿泉水开发、服务业、养殖业、工业用水、地热开发等从事经营活动的所有用水单位和个人进行了摸底调查和登记工作,同时补办取水许可证书,截止4月初,已补办、新办取水许可证书43件。取水许可工作目前仍在全面铺展阶段,个别取用水单位未办理取水许可私建取水设施取用水等现象仍有存在,如在调研中发现的拉萨市中国会所。

(二)关于水资源费征收问题

《管理办法》对在自治区行政区域内利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊、地下取用水资源的单位和个人交纳水资源费的标准作了规定。将征收水资源费的范围划分为工业用水、养殖业用水、城镇生活和公共事业用水、水力发电用水、经营性用水,并按地下水高于地表水的原则,确定了我区水资源费征收标准。在具体执行方面,各地市按照《管理办法》规定的范围和标准,正在逐步推进水资源费征收工作,截止2012年年底,拉萨市累计征收水资源费70万元。

水力发电企业征收水资源费方面,《管理办法》规定了每千瓦小时征收0.002元水资源费的征收标准,但考虑到我区水力发电企业的特殊情况,《管理办法》第三十六条规定:水力发电企业水资源费缴纳时间由自治区人民政府另行规定。目前,自治区人民政府尚未出台水力发电企业缴纳水资源费的时间,因此,我区未征收水力发电企业水资源费。

(三)关于水资源论证问题

受各种因素制约,水资源论证在我区水资源开发、保护、利用等方面的重要作用尚未有效发挥。拉萨市水利部门提出,拉萨市水资源管理工作起步晚,相应的技术力量薄弱,水资源论证报告书的审核只能依托自治区水利厅进行,然后根据报告书中的取水量来进行取水许可分级审批。目前论证范围主要涉及到矿产、能源、服务业及水生产企业。日喀则地区是工程性缺水较重的地区,目前只对新建大中型项目进行水资源论证外,其余改建、扩建项目没有进行水资源论证;小型项目取水单位在取水所在地县级水行政部门同意后,由地区水利部门到实地查看并发放取水许可证书。

(四)关于施工降排水问题

关于施工降排水问题主要是拉萨市较为突出,日喀则地区18个县(市)目前无地下工程建设项目及大量施工降排水情况。2011年,拉萨市制定出台了《拉萨市水资源条例》,对地下工程抽取地下水行为从制度上进行了约束,明确规定了地下水超采区应当利用符合国家标准的地表水进行回灌补源,凿井取水应当采取适当的分层止水措施,防治污染水资源及相应的法律责任。目前,基本能全覆盖施工降排水的取水许可审批及水资源费征收。在审批环节上,对重点区域和大排量的降排水工程要求实行水资源论证制度,并进行实时监测。在对抽取的地下水有效利用环节上,正在进行回灌和再利用方面的探索,目前实际做法主要是通过城市排污管道排出,造成了水资源的极大浪费。

在与市、地有关部门座谈中,与会人员提出大量抽取地下水可能致使地下水位急剧下降,造成对周边建筑和生态环境的影响甚至诱发地质灾害,应当严格管理。

(五)关于在江河、湖泊排污口排放污水问题

由于拉萨市经济发展布局中限制了有入河排污需求企业的进驻,因此到目前为止未开展入河排污口设置审批。水利部门根据《拉萨市水资源条例》,在项目建设水资源论证报告中对入河排污口设置内容进行过严格审查,要求新建设的项目零排放,不准设置入河排污口,争取从源头上控制污染。日喀则地区生活污水排放主要集中在年楚河、雅鲁藏布江,这一区域人口众多,经济正处于快速发展阶段,2011年年楚河流域生活污水排放量为340.4m3,生产废水排放量为170.57m3。以日喀则市为例,目前排污口都在城区四大防洪沟内,排污和防洪都在一起,特别是年楚河两岸化肥和农药使用普遍,农业污染面积较大,对此,水利部门认为只能通过修建污水处理设施加以控制。

二、外省区在水资源管理方面的经验和做法

从对四川省和宁夏自治区考察学习情况来看,两省区在水资源管理方面做了大量卓有成效的工作,依法治水管水取得了显著成就,实践中积累的好的经验和做法值得我们学习和借鉴。

(一)建设项目水资源论证方面

两省区高度重视水资源论证工作,严格执行水利部《建设项目水资源论证管理办法》,将水资源论证工作作为水资源开发利用的首要关口和办理涉水审批的前置条件。《宁夏水资源论证管理办法》对进行水资源论证的范围作了明确界定,规定对于直接从自治区境内河流、水库、湖泊、渠道、沟道、地下取用水,或者加大取水规模和改变取水用途的新建、改建、扩建的取用水建设项目应当进行水资源论证,编制水资源论证报告书。对可不编制水资源论证报告书,但应当填报水资源论证表的少量取水项目的种类和具体标准作了规定。四川省水法实施办法规定建设单位或个人申请取水许可,应当向有管辖权的水行政主管部门提交建设项目水资源论证报告书();未提交的,水行政主管部门不得受理申请,有关部门不得立项,并授权省人民政府制定实施取水许可制度的具体办法。

(二)水资源费征收方面

四川、宁夏全面落实水资源有偿使用制度,严格按照法律法规规定的范围和标准,全面征收水资源费。四川省2012年征收水资源费达到6亿余元。

按照国家发展改革委、财政部和水利部《关于水资源费征收标准有关问题的通知》的规定,两省区适时调整了水资源费的征收标准。其中,水力发电站水资源费征收标准按通知规定,参照国家发展改革委、财政部、水利部联合下发的《关于中央直属和跨省水利工程水资源费征收标准及有关问题的通知》中取水口所在地省、自治区、直辖市制定的同类水力发电用水水资源费征收标准低于每千瓦时0.003元的,按0.003元执行;高于0.008元的,按0.008元执行;在0.003—0.008 元之间的,维持不变。抽水蓄能发电用水暂免征收水资源费。的标准执行。

对水力发电站水资源费征收范围方面,成都市水务部门认为所有水力发电站都应当全额征收水资源费,这是国家水资源有偿使用制度的基本要求。在具体操作上,可以按照取之于水、用之于水的原则,通过返还、补贴等形式,对运营困难的水电站给予必要的帮扶。

(三)施工降排水管理方面

四川、宁夏依托地下水实时监测系统等高科技术手段,对地下水位、地下水环境实施在线监控,并据此划定地下水限采区、禁采区,以加强对地下水的保护和管理。专门针对施工降排水,在制度层面加强施工降排水的管理措施,两省区仍处于起步探索阶段,其做法基本相同,一是通过计量征收水资源费和累进加价制度,促使建设单位自觉控制降排水量。如四川省实行计量征收和超计划、超定额累进加价收费制度。超计划或者超定额取水量低于30%的,超过部分按规定标准的200%征收;超过30%(含30%)的,超过部分按规定标准的300%征收。二是将施工降排水方案纳入取水许可审查的内容,强化对降排水活动的全程监管。宁夏水法实施办法明确规定,因开采矿藏疏干排水或者建设工程施工降水的,应当向县级以上人民政府水行政主管部门提出申请,经审查批准后,按照批准的梳干排水和施工降水方案进行,不得擅自扩大疏干排水区域和施工降水深度。

在地下水回灌方面,两省区采取谨慎态度,认为回灌不当可能导致水资源的污染,造成地下水资源的严重破坏。

(四)其他好的经验和做法

一是为解决制约城乡涉水事务统筹发展的体制性障碍,实现水资源的统筹规划、优化配置、高效利用和科学保护,按照水利部《深化水务管理体制改革指导意见》精神,两省区全面推进了以整合相关部门涉水管理职能为重点的水务管理体制改革。2010年,四川21个市州和181个县市区已经全面完成水务局组建工作,形成了城乡统筹发展的水务一体化管理体制和城乡涉水事务一体化发展的新格局。二是两省区在建立制度框架体系方面做了大量工作,基本形成了多层次的水资源管理配套法规体系。目前,四川省仅涉及水资源管理的地方性法规达到了8件之多。完善的工作体制和全面的法制保障为水资源管理工作的有序开展创造了良好条件。

此外,调研中学习了两省区在取水许可、入河排污口管理及其他方面的经验和做法,因与我区现行做法基本一致,在调研报告中不再予以表述。

三、建议和说明

(一)合理划定征收水资源费的水力发电企业范围

据了解,在我区特别是在农牧区存在大量带有公益性质的小型水力发电站,需要依靠政府补贴才能维持日常运营和维护,把这类电站纳入收费范围将不切实际,不具有操作性,建议暂不收取。在具体划分标准方面,形成了以水电站装机容量的大小划分和以是否具有公益性质划分的两种划分意见。结合支持公益事业的立法初衷和我区水电站规模种类参差不齐,不易以装机容量区分的实际,建议以农村公益性质为划分暂不收取水资源费的水电站范围的标准。

(二)明确水资源论证的范围和程序

建议进一步细化上位法对水资源论证的有关规定,主要包括两方面:一是概念界定方面,借鉴宁夏回族自治区的做法,结合上位法的精神,将建设项目进一步界定为取用水建设项目,避免造成所有建设项目都需要进行水资源论证的不准确理解;二是同时采取水资源论证报告书和水资源论证表两种做法,进一步增强建设项目水资源论证的可操作性。

(三)加强施工降排水管理

借鉴两省区在施工降排水管理方面的做法,一是利用经济手段,通过申办取水许可证并征收水资源费的方式控制施工降排水量;二是通过严格审批降排水方案的手段,达到保护与开发并重的目的;三是根据我区文物保护单位众多,生态环境脆弱等特点,结合市地有关部门提出的建议,加强对文物保护单位和国家规定的禁止开发区周边的矿藏疏干排水和施工降排水的管理。

(四)加大宣传和检查力度

通过区内外的调研和考察,调研组体会到,我区地方立法只是解决上位法的个别原则性规定的适当细化和其他一些需要增强操作性的问题,水资源管理工作的基本框架和主要职责在法律法规及规章中已有明确规定,有法可依。因此,造成我区水资源管理工作整体滞后的根源在于贯彻执行法律法规的力度不够,并不能通过一部地方性法规的出台来解决所有问题。因此,建议各有关方面加大对涉水法律法规和政策的宣传,建议常委会加大对法律法规实施情况的执法检查,推动我区水资源管理工作取得实质性进展。

(五)需要说明的问题

201317日,国家发展改革委、财政部和水利部联合下发了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》。要求各地应充分考虑水力发电利用水力势能发电、基本不消耗水量的特点,合理制定当地水力发电用水水资源费征收标准,具体标准可参照中央直属和跨省水力发电水资源费征收标准执行。因自治区人民政府出台西藏自治区取水许可和水资源费征收管理办法早于中央直属和跨省水力发电水资源费征收标准,目前我区水电站水资源费征收仍然沿用了每千瓦时0.002元的标准,没有按照每千瓦时0.0030.008元的标准进行调整。